¿EXISTE UN PAPEL PARA EL ESTADO EN EL NEGOCIO BANCARIO?

El discurso ideológico predominante en esta parte del hemisferio en los últimos 20 años ha enfatizado la necesidad de que todas las entidades financieras deberían ser de propiedad privada y no pública. ¿Por qué? Por el escepticismo que se tiene sobre el papel que ha solido cumplir el Estado cuando ha intentado solventar o mitigar las fallas de mercado financiero.

Sin embargo, si bien hay evidencia empírica del pobre papel que ha solido tener la intervención del Estado en los países en desarrollo, lo que no se suele decir es que no hay evidencia empírica que demuestre que la intervención del Estado en los sistemas financieros de los países desarrollados no haya tenido un impacto favorable en su crecimiento y desarrollo económico. Más aún, cada vez hay más consenso de que una condición necesaria para el desarrollo económico es, precisamente, el desarrollo financiero.

Como la experiencia internacional lo demuestra, la clave de la calidad de la intervención del Estado se encuentra fundamentalmente en la calidad de sus gestores y en la forma como se mitiga o controla el problema del riesgo moral. Después de todo, el éxito de cualquier empresa o proyecto, sea de propiedad pública o privada, depende de la forma como se enfrenta el típico problema de agente y principal: ¿cómo conseguir que los agentes (gestores políticos o empresariales) actúen a favor de los intereses del principal (el Estado o los accionistas privados) y no de sus propios intereses personales.

Tal vez por ello algunos especialistas sólo aceptan que el Estado debería de tener apenas un papel subsidiario en el mercado financiero. No obstante, suponiendo que esta limitación fuera válida, en el Perú no se reconoce que la subsidiariedad no suele ser sostenible (si no, ya algún privado estaría lucrando) a menos que se cuente con el apoyo financiero directo del Estado, como sí se hace en los países desarrollados y otros países en desarrollo.

En atención a ese importante papel del Estado en el negocio bancario desde hace décadas surgió la ‘banca de desarrollo’, en contraposición a la tradicional concepción de la ‘banca comercial’. La diferencia está en que la primera busca promover el desarrollo económico, cerrando brechas originadas por las fallas en los mercados. Ejemplos de fallas de mercado típicas en este rubro son el financiamiento de largo plazo, el financiamiento agrícola, el financiamiento de la pequeña y micro empresa, entre otros.

Así, los bancos de desarrollo son instituciones que tienen un mandato explícito de políticas públicas para mitigar las fallas de mercado y por ello suelen ser de propiedad pública (de uno o varios gobiernos nacionales, regionales o locales). Sin embargo, como parte de unas buenas prácticas de transparencia y rendición de cuentas, deben observar la misma regulación y supervisión aplicada a las demás entidades de crédito y depósito (privadas).

En cambio, los bancos comerciales de propiedad pública son las instituciones que captan depósitos o conceden créditos, pero que no tienen un mandato explícito de políticas públicas distinto del de la maximización beneficios. Por ello, deben guiarse obligatoriamente por los mismos estándares que los de propiedad privada, observando la misma regulación y supervisión bancaria tradicionales.

Ahora bien, si anacrónicamente nos concentráramos en la forma en la que entregan sus servicios a sus clientes objetivo, como se hacía hace más de 20 años, las entidades financieras o intermediarios de propiedad pública de cualquier país podrían ser tipificadas como:

(i) Bancos primarios o de primer nivel por activos y pasivos: Aquellos intermediarios que entregan sus servicios (fundamentalmente créditos y depósitos) directamente al público. Estos intermediarios de propiedad pública pueden actuar tanto como ‘bancos comerciales’ o como ‘bancos de desarrollo’ o como ‘bancos híbridos’.

(ii) Bancos secundarios o de segundo nivel por activos y pasivos: Aquellos intermediarios que entregan sus servicios al público a través de otros intermediarios que sí son de primer nivel porque atienden directamente al público. En este caso, los intermediarios de propiedad pública actúan sólo como ‘bancos de desarrollo’.

(iii) Bancos primarios o de primer nivel sólo por activos: Aquellos intermediarios que conceden créditos directamente al público (en sectores económicos específicos), pero no pueden captar depósitos del público, sino que más bien se fondean con bancos y agencias de desarrollo multilaterales, con la emisión de valores o con transferencias del gobierno. Todos ellos sólo actúan como ‘bancos de desarrollo’.

(iv) Bancos primarios o de primer nivel por pasivos: Aquellos intermediarios que captan depósitos directamente del público, pero no pueden concederles créditos. Suelen ser entidades que actúan como movilizadoras de ahorro y sólo invierten en papeles de corto plazo del gobierno, como si fueran fondos soberanos de tesorería.

(v) Entidades financieras no bancarias: Aquellas entidades que no realizan actividades bancarias propiamente dichas, pero sí suelen brindar asistencia técnica, subvenciones de contrapartida, mejoras crediticias parciales, subsidios. Dentro de esta categoría están todas las agencias de desarrollo.

No obstante, como se ha podido ver, esta clasificación no dice nada acerca de la tipología posible de operaciones en función al riesgo asumido. Y es que la velocidad de la innovación financiera de los últimos 20 años ha superado con creces a la regulación, como lo evidencia la más reciente crisis financiera internacional.

Ello ha hecho que la caracterización anterior devenga, desde hace más de 10 años, en obsoleta. Por ejemplo, muchos bancos (primarios) fabricaban lucrativamente créditos hipotecarios de mala calidad porque simplemente no asumían el riesgo de los deudores de estos créditos. Obviamente esto originó que luego quebraran otros bancos y entidades financieras (secundarias) pese a que nunca atendieron a esos deudores.

Por ello lo realmente relevante no es si se atiende, o no, al público, sino el papel frente al riesgo de las entidades involucradas.

Eso sí, para valorar la calidad y eficacia de la intervención del Estado en el negocio bancario, como banco de desarrollo, se debiera evaluar: (i) la calidad de su gobierno corporativo y marco legal, (ii) la eficacia de su impacto en el desarrollo, y (iii) el nivel de su desempeño y su sostenibilidad.

En cambio, si habláramos únicamente de la salud de un banco comercial, sea público o privado, como siempre sólo se evaluarían el primer y tercer aspectos, mientras que en el segundo aspecto se evaluaría el tradicional impacto que tiene la entidad sobre la riqueza de sus propietarios (rentabilidad privada), en lugar de su impacto sobre el desarrollo de la sociedad en su conjunto (rentabilidad social).


Referencias:
- Yeyati, Eduardo; Micco, Alejandro & Ugo Panizza (2004) “Should the Government Be in the Banking Business?: The Role of State-Owned and Development Banks”, Working Paper # 517, Banco Interamericano de Desarrollo.
- Scott, David H. (2007) “Strengthening the Governance and Performance of State-Owned Financial Institutions”, Policy Research Working Paper 4321, Banco Mundial.